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自家阳台可以封闭吗?露台呢?为什么有的被认为是违章建筑,有的没人管?

近日,北京某新建小区因众多业主将开发商赠送的露台进行封闭被城管部门叫停,并要求限期拆除,而引起业主们的不满和大家的关注。

据笔者了解,之所以会产生激烈的矛盾,是因为业主们购房时对房屋户型有独立露台的设计比较满意,开发商售房时承诺各家的露台可以自行封闭,并且业主收房后按照小区物业公布的统一材料、颜色、样式标准进行了装修封闭,没想到城管部门突然介入,才引发争议。

为此,笔者查阅了相关的案例和资料,试做分析。

1 什么是阳台?什么是露台?有顶的室外平台是阳台,没顶的是露台

笔者翻阅的《民用建筑设计术语标准》(GB/T50504-2009)中规定:“阳台,附设于建筑物外墙设有栏杆或栏板,可供人活动的室外空间。”关于露台,笔者没有查到相关的国家标准,《民用建筑设计术语标准》中与之类似的术语是“平台,高出室外地面,供人们进行室外活动的平整场地,一般设有固定栏杆。”《住宅设计规范》(GB50096-2011)中,也有类似的术语:“平台——供居住者进行室外活动的上人屋面或由住宅底层地面伸出室外的部分。”百度百科的解释是,“露台,一般是指住宅中的屋顶平台或由于建筑结构需求或改善室内外空间组合而在其他楼层中做出的大阳台。由于它面积一般均较大,上边又没有屋顶,所以称作露台。”而民间一般比较普遍的认为,上面有顶遮盖的室外平台是阳台,没顶的是露台。

2  阳台、露台是谁的?阳台是自己的,独立的、连房子一起销售的露台也是自己的

在实践中,对于各家阳台属于业主所有,一般不存在争议。而对于露台的所有权属性,因其在设计和使用上存在着差异,需要区别对待。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定,具有构造上和利用上的独立性,能够明确区分、排他使用,并且能够登记成为特定业主所有权的房屋、车位、摊位等特定空间,专属于业主所有。并明确规定,“规划上专属于特定房屋,且建设单位销售时已经根据规划列入该特定房屋买卖合同中的露台等”专属于业主所有。

因此,对于露台空间,如果在构造和使用设计上具有排他的独立性,或者专属于房屋、连同房屋一起销售的,应为专属业主所有;反之则不是。当然,这里的“销售”也包括开发商在售房时的“赠送”,羊毛出在羊身上的道理不言自明。

本文所讨论的露台,指专属于业主所有的露台,从法律上与阳台具有同样的性质,可以一并讨论。对于与其他业主共有的露台,不在本文讨论范围。

3  阳台、露台可以自行封闭吗?可以,但不能损害他人权益和公共利益

笔者查阅的因业主自行封闭阳台、露台引发纠纷的案例,依案件类型可分为两类。一类是与邻居之间因相邻关系,或者与物业公司之间因物业管理关系发生的民事纠纷,一类是与市政城管等部门之间因行政执法引发的行政争议。

处理的基本原则是,业主对阳台、露台享有占有、使用、收益和处分的权利,并排除他人干涉。但业主同时也负有义务,如行使权利时不得妨碍建筑物的正常使用和损害其他业主的共同利益;维护、修缮时不得妨碍其他业主的安宁、安全、卫生及相邻义务;应接受物业管理公司的检查、检修等。并且,在有些情况下对业主的使用进行了限制。常见的限制主要是针对业主在装修中改变建筑物用途、危害建筑物的安全,尤其对于建筑物的承重结构不得进行拆改。

4  邻居管我怎么办?没影响到就不用理,影响了就要改

关于因相邻权引发的纠纷,法律规定:不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则,正确处理相邻关系。所以法院裁判的依据主要是看封闭阳台、露台的行为是否损害到相邻业主的通风、采光等合法权益,以及是否造成漏水、危及安全等不良后果。

相关的案例很多,不是本文的重点。以下重点讨论业主与物业公司、城管执法部门发生的冲突。

5  物业公司管我怎么办?据理力争,格式条款无效

关于因物业公司行使管理职责发生的纠纷,有两种不同的结果。

案例1

成都的张某夫妇为购买某小区房屋,于2009年10月与开发商签订《商品房买卖合同》,并与物业公司签订《业主临时管理规约》、《前期物业服务合同》、《室内装饰装修管理服务协议》等文件,并出具《承诺书》,约定不得封闭阳台。后因张某自行封闭入户花园和阳台,物业公司以违约为由向法院起诉,要求其拆除封闭的阳台、恢复原状。

法院认为,业主对包括阳台、入户花园在内的专有部分享有专有所有权,但其权利的行使并非不受任何限制。业主行使其权利不得危及建筑物的安全,不得损害其他业主的合法权益。业主与物业的物业管理协议中关于不得封闭阳台的约定,是出于对全体业主的利益考虑而对业主建筑物专有权的任意行使作出了部分限制,此协议是合法有效的。业主封闭阳台的行为违约,应予恢复。

【见中国审判案例要览案例——四川省成都市中级人民法院(2011)成民终字第3005号成都某物业服务有限公司诉张某、董某专有权行使案】

案例2

北京的王某于2018年3月购买一套二手房,为防尘、防噪音和安全等因素,在装修时拟在阳台的三面安装有滑道可移动的玻璃,且不封顶,被物业公司以违反业主公约为由进行阻止,并扣留了王某拟装阳台的10块玻璃。王某诉至法院,提出其在自家专有阳台上安装玻璃门的行为并未改变建筑结构和外貌,要求排除物业公司的妨碍并返还玻璃。

法院判定,根据小区的业主公约规定,业主不得擅自变更房屋结构、外貌和用途,王某封闭阳台的行为确会对房屋的外貌产生影响,王某作为小区成员之一,应遵守小区业主公约。物业公司有义务劝阻小区业主采取的违反业主公约的行为,但扣留其玻璃缺乏法律依据。故判令物业公司返还玻璃,驳回王某要求排除妨碍的诉求。

【见北京市朝阳区人民法院(2018)京0105民初92944号王某诉北京某物业管理有限公司物业服务合同案】

案例3

北京的尹某于2014年8月份从他人处购买某小区房屋,重新装修时,尹某在其房屋北侧敞开式露台上搭建了长宽2.7米、高2.4米的半封闭钢架结构阳光房;北侧厨房顶部小平台上搭建了长2.5米、宽1.2米、高1.9米的半封闭钢架结构阳光房。该搭建行为未经相关部门审批。后该小区物业公司以尹某违反了该小区《业主公约》的约定,存在私搭乱建行为诉至法院,要求拆除搭建的阳光房。

最终法院判定,尹某在楼顶平台和露台上搭建封闭、半封闭钢结构阳光房的行为,违反了《业主公约》的约定,物业公司基于管理职权,可以要求业主予以拆除。

【见北京市房山区人民法院(2018)京0111民初5417号北京某物业管理有限公司与尹某等物业服务合同纠纷案】

案例4

汪某等12人于2001年6月至7月购买北京某小区的房屋,2002年6月,为办理入住,汪某等与物业公司签订了《物业管理服务合同》和《室内装饰装修管理细则》,对不得封闭阳台做出了约定。因该小区1号楼房屋的北阳台为封闭阳台,南阳台为护栏开敞式阳台。汪某等业主入住后认为南阳台不封闭存在不安全、不卫生、不保暖、不节能等弊端,多次与物业公司协商,要求封闭南阳台,并向物业公司递交有1号楼100位业主签名的“封闭阳台的决议暨送达通知”;在物业公司仍不同意的情况下,汪某等于2003年1月使用与北阳台一致的材料,将自家居室的南阳台封闭。后物业公司以未经批准并违约为由向法院起诉,要求其拆除封闭的阳台。

法院认为物业公司为履行物业管理职责与业主签订的物业管理服务合同为格式合同,双方是物业经营管理者与消费者(业主)的关系。业主作为所购房屋的所有权人,对阳台具有专有所有权,可自主使用。物业公司在合同中强制不准许“擅自封闭阳台”的约定不合理,该内容无效。业主只有在对房屋实施法定的特殊装修措施时才需要向有关部门提出申请,并在获得许可后方可施工。阳台属于业主房屋的专有部分,业主对阳台的装修措施不属于需经许可的装修项目,所以,业主在对其所有的房屋的专有部分进行装修时,物业公司不能以业主未将装修项目向有关部门上报审批为由,要求停止装修或将已装修部分恢复原状。

鉴于:12名业主封闭阳台使用的材料及样式统一,并未影响小区内的整体美观、市容环境及其他公共利益,故驳回物业公司的诉讼请求。

【见中国审判案例要览案例——北京市第二中级人民法院(2003)二中民终字第05574号北京市某物业管理公司诉汪某物业管理纠纷案二审民事判决书】

案例5

裴某于2003年5月为购买江苏南通某小区房屋,与开发商签订了《商品房买卖合同》,并在附则中约定了业主不得封闭阳台(除北阳台),并约定业主与物业公司签订物业管理合同后才能领钥匙。同年11月,裴某同物业公司签订了《物业管理公约》《补充协议》《装修管理协议》,也对不得封闭阳台做出了约定。裴某入住后为防雨、防尘、防噪音,自行将北阳台封闭,并在南侧阳台上加装了平推开合式玻璃窗。物业公司以违约为由向法院起诉,要求其将南阳台恢复原状。

法院认为,物业公司以未与业主协商、亦非遵从业主大会的决定或业主委员会授权的格式条款,限制业主封闭阳台,排除业主的主要权利,该条款无效。裴某作为阳台的专有所有权人,有权对阳台正当支配使用,裴某因居住安全、防尘、防噪音之需封闭阳台,采用之方法已顾及小区环境的整体美观,且未损害其他建筑物区分所有人的合法权益和社会公共利益,亦无来自业主整体意志的限制。其目的、方式和结果正当,不属于法律法规禁止业主从事的行为。在存在利益冲突的情况下,业主基于专有所有权而享有的居住利益比建筑物和小区整体美观这样的表层利益等次更高,也更为重大,应得到优先保护。故驳回物业公司的诉求。

【见中国审判案例要览案例——江苏省南通市中级人民法院(2006)通中民二终字第0109号南通某物业管理有限责任公司诉裴某物业管理合同案】

案例6

2017年4月,某小区业主吴某因其女儿患有精神疾病,且该小区曾发生坠楼事件,为保证安全,在自家33层露台处加建6米钢架。后经城管部门责令整改,吴某将钢架改为玻璃幕墙护栏,并经居委会、城管等相关部门确认整改完毕。后物业公司以吴某违反装修管理服务协议中关于禁止搭建建筑物、构筑物,不得改变住宅外立面的约定,诉至法院,要求判令吴某恢复原状。

法院认为,吴某对露台加建的钢架,已经整改并经有关部门确认,露台护栏系为安全所需,吴某增加并增高安装的玻璃幕墙护栏是为其自身家庭生活所需,并未危及建筑物安全、社区生活公共安全或损害其他业主合法权益,故驳回物业公司的诉求。

【见北京市第三中级人民法院(2019)京03民终3134号吴某与北京某物业管理有限公司恢复原状案】

从以上案例可以看出,司法实践在对待业主与物业之间产生的冲突时,不同的背景和境况下可能出现不同的结果。

笔者认为,物业公司对小区秩序的管理职权,来源于小区业主的授权,是业主们为了共同的利益,让渡出一部分对物业的管理权,交由物业公司代为行使。两者之间的关系,是服务与被服务,经营与消费的关系,无论是物业公司还是业主个人,都要正当行使权利,不得随意超越自己的权限。遇有冲突,要优先从全体业主的整体利益上考虑,在整体利益没有明显损害的基础上,适当兼顾业主个人的利益。具体到封闭阳台、露台的问题,物业管理公司对建筑物区分所有权中专有部分的物业管理,主要责任是监督。是否对阳台、露台进行封闭是业主的权利,非经业主大会或者业主委员会的授权,物业管理合同不应进行约定。

因此,个人封闭阳台、露台时,只要同时符合以下三个条件,就应当认为是正当行为:

一是业主大会或业主委员会没有禁止;

二是安全可靠且不向外侧扩展、延伸;

三是符合建筑外观整体风格和美观。

6  城管管我怎么办?协调、反映、整改,尽量不要诉讼

关于因市政城管等部门的行政执法行为引起的行政争议中,笔者所查阅到的判例中,除个别因处罚程序不当,被判令撤销处罚决定的案例外,其余均判定业主未经批准封闭阳台的行为违法,未发现一例从实体上支持业主的案例。

究其原因有二:一是行政争议进入诉讼程序前,还有听证、复议等前置程序,一些确有理由的业主可获得救济,使问题能够得以解决;

二是对封闭阳台、露台是否系违章建筑的认定,是法律赋予行政机关的职权,行政机关有较大的自由裁量权,若无明显错误,司法机关不宜否定行政机关的认定。笔者试引其中一个案件的裁判文书内容供大家参考。

“虽然从目的上看,龚某出于保障居住安全和提高生活质量的考虑,采用无色玻璃、银白色铝合金边框加装于原有的围墙上,没有构成不当损毁,但是,基于以下理由,城管局认定龚某的搭建行为构成违法建设并无不当。

首先,行政机关实施行政处罚过程中具有自由裁量的权限,司法审查必须对行政机关的裁量权给予一定尊重,因为某些执法领域属于行政机关专业知识的范围,法院在合法性审查的基础上,应当审慎审判行政自由裁量权。当然,行政裁量权不是没有界限的,在其超越、滥用时可依据行政合理性原则予以审查。本案中,城管局认定龚某构成违法搭建,并未明显超越《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《某省城乡规划条例》第六十二条关于违法建设行为的规定,属于自由裁量的范围;

其次,龚某对住宅原有的构筑物进行了改造是不争的事实,建筑物、构筑物不以面积、用料作为判断的根本标准,在法律对何种程度构成违法搭建未有明确规定的情形下,应当严格执行法律规定,否则,不仅导致城管部门在执法过程中缺乏统一的标准,反而可能因认定标准模糊产生怠于履行职责的情形,不利于对目前我国违法搭建现象比较普遍的治理。

至于龚某提出的城管局选择性执法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》对城市规划区的建设活动作出了明确规定,在城市规划区内建设,应当符合规划的要求,同时应当申请办理建设工程规划许可。即便龚某提出的某某小区中许多住宅类似违法搭建的行为客观存在,并不意味着法律准许该种行为,也不能成为龚某违法建设免予处罚的正当理由。仅是因为过去行政执法力度欠缺,未能一一制止或者处罚,这需要城管部门在今后的执法过程中充分履行职责,加大执法力度,遏制此类违法建设行为的反复发生。”

笔者认为,在行政机关介入到业主封闭阳台、露台行为的情况下,上述6个案例的法院在处理物业纠纷时所作出的价值判断和利益取舍,同样可以作为行政机关评判考量的标准和依据。在笔者查阅的众多案例中,引起争议最多的,是对于“搭建建筑物、构筑物”和“改变建筑物外立面、设计风格”的理解。

《住宅室内装饰装修管理办法》规定,未经批准,不得搭建建筑物、构筑物;不得改变住宅外立面。《北京市市容环境卫生条例》中也规定:不得擅自改变建筑物原设计风格、色调。如果从单单从字面上理解,很可能不加区别的将所有的封阳台行为,都认定为系搭建建筑物、改变住宅外立面和设计风格的违章行为。很多引发激烈冲突的行政诉讼案件,正是因为行政执法机关单纯以此为由认定违章建筑。

笔者认为,在现实生活中封闭阳台、露台的行为几乎是人所共知、比比皆是的情况下,单纯以“搭建建筑物,改变建筑物外立面、设计风格”如此之宽泛、模糊的概念,作为对封闭阳台、露台行为的限制和规制,将导致认定违法和处罚违法的严重不对等,不仅使有关部门陷入到难以责众、丧失公信力的困境,而且难以规避被执法者对政府“选择性执法”的质疑,不符合立法意图和生活常理。因此,在对封闭阳台、露台的行为进行认定时,不能仅以未经批准即认为系违章建筑,而应当从市容区域环境、建筑物安全使用、居住生活需求、住宅保值增值,以及小区业主共同意愿等角度综合考虑,予以认定。

在如何平衡个人利益和集体利益的的问题上,笔者同意上述案例5中法院的观点,只要业主大会或业委会没有禁止性的决议,即为允许业主以适当的方式封闭阳台。从当前城镇居民整体社会观念而言,大多居民小区在交付时阳台即已封闭,即使交付时未封闭,大多业主往往也会选择自行封闭,这符合城镇居民的居住习惯。而且,我国当前整体社会秩序、自然环境并未臻良好境况,安全、噪音、灰尘等都是居民为保障其基本居住利益、提高生活质量必须考虑的现实问题,因此,封闭阳台是否损害小区业主整体利益的判断,除要考虑行为、目的等是否具有正当性以外,还应符合我国的基本国情。

《北京市城市容貌标准》规定,搭建或封闭阳台,应当统一设计、统一施工,保持整齐美观。可见,对于按照统一设计进行施工的封闭阳台,为规章所允许。

笔者认为,对于业主自行封闭阳台、露台的行为,只要是不改变建筑物的用途,不危及建筑物的安全,不妨碍建筑物的正常使用,不损害小区业主的共同利益,不妨碍其他业主的安宁、安全、卫生及相邻义务,不严重影响区域市容市貌,即应当允许。

对于已经被认定为违章建筑的,还可以通过整改最大程度的维护自身的利益。《北京市禁止违法建设若干规定》(2011北京市人民政府令第228号)第二十六条规定:“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建设,包括:(一)未取得建设工程规划许可证,但是已进入规划审批程序并取得审核同意的规划文件,且按照规划文件的内容进行建设的;(二)未按照建设工程规划许可证的规定进行建设,但是可以通过改建或者部分拆除达到与许可内容一致的;(三)国家和本市规定符合公共利益的。”相信在当前各级政府全面深化“放管服”改革的大环境下,有关部门会进一步转变职能,提升服务意识,以实行负面清单的理念,及时纠正滥用行政权力的行为,妥善处理矛盾和纠纷。

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